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《武汉市企业和企业经营者权益保护条例》解读

 

        《武汉市企业和企业经营者权益保护条例》(以下简称《条例》),经市第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过,湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准,于2007年5月1日开始施行,这是全国副省级城市中第一部专门为保护企业和企业经营者权益制定的地方性法规。

一、《条例》的立法背景

        随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,经济和社会领域的法制建设也逐步加强,企业的生存和发展状况受到社会普遍的关注,并不断得到改善。

        改革开放初期,维护企业和企业经营者的合法权益,强调的是扩大企业经营自主权,即政府要“松绑、放权”。随着改革开放的不断深化、市场经济体制的逐步形成、经济全球化步伐加快,在全国范围内出现了依法行政、依法治企的局面。然而,由于市场经济体制还尚未完全到位,政企分开还需要进一步彻底解决,有些地方、有些部门和有些人,依然习惯于用行政手段干预企业。企业作为独立法人的自主权,企业经营者在企业生产经营中的主导地位、合法权益,还常常受到挑战和侵犯。如有些单位和个人非法干预企业的自主经营权,有些权力部门对企业的乱收费、乱摊派、乱罚款现象仍然存在;与此同时,企业经营者身处生产经营第一线,是企业内部和外部矛盾的聚焦点,承受了巨大压力,其人身权利遭受侵害的事件时有发生。

        针对上述情况,国内开始注重保护企业和企业经营者权益,一些省、市将保护企业和企业经营者权益上升到法律层面。四川、福建等省市出台了关于民营企业权益保护的地方性法规。但从全面维护企业和企业经营者权益的角度,目前仅安徽省、广东省分别出台了《安徽省企业和企业经营管理者权益保护条例》、《广东省企业和企业经营者权益保护条例》。

        与全国其他地区一样,我市企业和企业经营者权益也亟待加以保护。例如,某企业工商执照年检,被要求先缴纳归口该部门管理的某协会会费才予以年检;又如某企业参加所在区的文明单位评选,材料递上去后被退了回来,理由是要订够高额报纸后才有资格参选。2005年11月24日,我市一著名企业家因民事纠纷被海南省某市公安部门跨省非法拘禁。

        2006年,在市十一届人民代表大会第四次会议上,44名代表联名提出了《关于尽快制定“武汉市企业及企业经营者权益保护条例”议案》的建议,市十一届人大四次会议将此内容列入该次会议1号议案,要求清理和完善相关政策,营造有利于优势企业(集团)成长壮大的政策和法制环境。市人大常委会对此立法高度重视,将其列为2006年立法调研项目。鉴于这项法规的内容重点是规范行政权力的行使,为避免起草过程中的部门利益倾向,市人大常委会决定委托武汉大学法学院宪政与法治国家研究中心、市地方立法研究会起草条例草案,这是我市首次委托第三方起草地方性法规。

        《条例》起草小组在市人大的组织、协调下,在市经委、市企业家协会的配合下,开展了相关调研和起草工作。经过10余次的修改,最终形成《武汉市企业和企业经营者权益保护条例(草案专家建议稿)》并通过专家评审。2006年8月23日,市十一届人大财经委员会召开第26次全体会议,对《条例(草案专家建议稿)》进行审议;2006年11月29日,市第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过;2007年1月24日,省第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议予以批准。

二、《条例》的主要内容

(一)《条例》适用的范围和调整的对象

        此《条例》适用于依法设立的、在本市行政区域内从事生产经营活动的各类企业及其企业经营者。首先,企业必须是“依法设立”的,即不论设立地在哪里、企业种类如何,都要是依法即立。其次,只要在我市从事经营活动的企业和企业经营者,都在本条例的调整范围内,即使设立地不在本地。

        在该条例中,企业经营者是指企业的董事长、经理、厂长等主要负责人和依据租赁经营、承包经营、托管经营等合同取得企业经营权的经营管理者。在现行法律法规中,对“企业经营者”这一概念没有准确完备的界定,该条例中企业经营者包括三个方面的内容:首先,包括法人企业和非法人企业的主要高级管理人员;其次,包括依据不同的经营合同实际获得企业经营权的经营管理人员;最后,包括实际控制人,即通过投资关系、协议或者其他安排,能够实际支配公司行为的人。

(二)对企业和企业经营者权益的界定

        企业经营者是企业的经营活动中的特定主体,而“权益”是指法律关系主体所享有的法律所承认和保护的权利和利益。由于《条例》不可能列举企业和企业经营者权益的所有内容,因此,制定了第五条:“企业有权从事除法律法规和国家产业政策禁止以外的一切经营活动。任何单位和个人不得侵犯和干预企业和企业经营者的经营自主权”这样的兜底条款,来避免权益维护中可能出现的遗漏。第六条对侵害企业和企业经营者合法权益行为作了原则性的限制规定,要求任何单位和个人不得妨碍企业的正常生产经营秩序、不得非法侵入和搜查企业经营者的工作场所和住宅、不得非法拘禁或者采用其他非法手段限制企业经营者的人身自由。

        但同时,企业和企业经营者的有关生产经营活动又必须是在法律、法规和国家产业政策范围内的。企业和企业经营者开展经营活动,应当遵守法律、法规、规章和依法制定的企业章程,遵守社会公德和商业道德,诚实守信,接受政府和社会的监督,承担社会责任,不得损害国家利益、社会公共利益、职工和他人的合法权益。

(三)明确了我市各级政府及其部门的工作职责

        第七条要求我市市、区政府应当加强对企业和企业经营者权益保护工作的领导,建立和完善企业和企业经营者权益保护工作协调机制,负责组织、协调和督促有关部门依法做好企业和企业经营者合法权益的保护工作,制止和纠正损害企业和企业经营者合法权益的行为。我市市、区政府各有关部门应当按照职权范围履行企业和企业经营者权益保护的工作职责。这一条明确了由市、区政府负责维护企业和企业经营者合法权益,并就如何保护企业和企业经营者合法权益进行了原则规定;同时,明确了各职能部门都应在职权范围内保护企业和企业经营者合法权益。

        第八条进一步明确了市、区两级综合经济主管部门作为企业和企业经营者权益保护综合监督管理部门的地位和主要职能。从市里情况来看,作为监督、管理、保护企业和企业经营者权益工作的部门之一,市经委具备协调保护工作所需的组织架构与职权,能立场持中的平等保护各种类型的企业和企业经营者的合法权益。考虑到各区政府综合经济主管部门的名称没有统一,所以并称为综合经济主管部门。

        《条例》明确了市区两级综合经济主管部门的综合监督管理职能:一是贯彻执行涉及企业和企业经营者权益保护的法律、法规、规章,并就企业和企业经营者权益保护工作向本级政府提出建议;二是建立责任报告制度,每年定期向政府报告企业和企业经营者权益保护工作情况;三是受理涉及损害企业和企业经营者权益的投诉、举报、申诉,依法处理或移交有关部门处理;四是协调查处损害企业和企业经营者权益的案件;五是协助建立由本级人民政府及其有关部门负责人参与的企业和企业经营者权益保护联席会议制度;六是建立与企业、企业经营者的联系制度。

        第二十二条规定,市、区政府应当建立涉及企业和企业经营者权益的行政处罚的监督机制。市、区政府法制工作机构应将行政处罚监督情况依法向社会公开。

(四)明确规定了劳动关系三方协调机制

        目前,我国正处于改革发展关键期,企业所有制形式、劳动组织形式、劳动者就业形式日益多样化,劳动关系利益主体日趋复杂化、多元化,各类争议日益增多,加快建立健全劳动关系三方协调机制非常必要。

        第九条规定,市、区人民政府劳动保障行政部门应当与工会组织、企业联合会和企业家协会建立、健全劳动关系三方协调机制,负责组织、协调和督促劳动争议的预防、集体劳动争议和劳动关系突发事件的处理等重大工作事项,提出解决问题的意见或建议,可保护、调动和发挥广大职工和经营者的积极性,促进职工与用人企业之间的和谐与合作,从而也保障了企业和企业经营者的合法权益。

(五)明确了企业联合会、企业家协会、行业协会参与企业和企业经营者权益保护工作

        《条例》赋予企业联合会、企业家协会、行业协会等中介组织为企业维权的权利,使之成为真正为企业说话的维权平台。

        将企业联合会、企业家协会作为维权工作中企业的主要代表,是基于我国现有的一些规定。在国家经贸委(国经贸厅〔1998〕3号)文件中规定中国企业联合会、中国企业家协会“代表国家经贸委参加经常性的企业劳动关系协调工作,具体负责参与劳动立法、企业劳动争议处理及与国际雇主组织的联系工作”;劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会关于贯彻实施《集体合同规定》的通知(劳社部函〔2004〕195号)中明确将企业联合会、企业家协会作为劳动关系工作机制中的企业代表组织。同时,《条例》对行业协会、民间商会等其他中介组织受企业和企业经营者的委托参与维权的情况也没有排除。

        《条例》规定企业家协会、企业联合会和行业协会具有行政参与权,今后政府针对企业和企业经营者制订文件,协会都将有意见建议权。在企业合法权益受到侵害时,企业联合会、企业家协会、行业协会等组织具有接受委托参与救济的权利,可代表其与政府及其相关部门为权益保护问题进行沟通、谈判。第十条、第十一条、第十二条、第十五条对此都有明确规定。

        第十三条就反倾销、反补贴及保障措施事项,以及进出口贸易中遭遇国外不公正待遇时的申请,作了规定。第十四条就地区部门保护、地区封锁和行业垄断等妨碍公平竞争时的举报,作了规定。

(六)对侵害企业和企业经营者行为做出具体限制性规定

        目前,我市乱收费、乱罚款、乱摊派等“老三乱”还时有发生,而乱评比、乱检查、乱培训等“新三乱”又困扰着企业,给企业和企业经营者合法权利造成了损害。

        对此,第十六条明确要求任何单位和个人未经省、市人民政府批准,不能擅自组织考核、评比、评优、达标、升级、排序等活动;不能强制要求企业接受指定培训;不能强制要求企业刊登广告和参与有偿宣传报道或者超出企业需要而订购和参编报刊、图书、音像资料等;不能强制要求企业购买指定产品或承揽工程、接受指定的检测、咨询、信息、商业保险等服务;不能强制要求企业参加学会、协会、研究会等社会团体;不能干扰企业依法自主聘用职工;不能强制要求企业无偿或者廉价提供劳务、无偿占用企业财物;不能强制企业提供赞助、资助或者捐献财物;不能向企业索要财物或者要求报销费用、提供经费;不能泄露企业商业机密等。

        同时,第二十一条要求行政机关的行政行为既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾保护企业和企业经营者的权益,禁止违法罚款,或者罚款不出具法定部门统一制发的罚款单据;不能违法没收财物,或者没收财物不出具法定部门统一制发的没收财物单据;不能违法责令停产停业,或者无法定事由限制企业和企业经营者正常经营活动;不能违法暂扣或者吊销许可证、执照等。

(七)对行政机关依法行政应掌握的原则、履行的程序作了规定

        第十七条要求行政机关实施行政管理,应当严格依照下列规定:一是依照法律、法规的规定实施行政管理,不得违法作影响企业和企业经营者合法权益的行政决定。二是行政机关作可能对企业和企业经营者权益造成影响决定的,行政机关应当事前通知相关企业和企业经营者,向其说明作行政行为的依据和理由,告知行政相对人依法享有要求听证、申请行政复议、提起行政诉讼等权利,并听取其陈述和申辩,但法律、法规另有规定的除外。三是同一行政机关作行政决定时,应当对相同或同一性质的行为或事件作相同的处理,但法律、法规另有规定的除外。行政机关行使行政职权的,法律、法规规定应说明理由的,应当在行政决定中说明理由。四是对法律、法规和规章要求听证的重大事项,行政机关应当主动告知当事人,企业和企业经营者要求听证的,行政机关应当依法组织听证。五是除依法应当保密的以外,行政信息应当依照有关政府信息公开的法律、法规和规章的规定进行公开。

        第十八条规定,企业和企业经营者依照法律、法规向行政机关申请办理与企业经营活动有关的行政许可事项的,行政机关应当在法定期限内作许可或者不许可的决定;对不受理行政许可申请或者不予行政许可的,作决定的行政机关应当依法说明理由。为提高行政效率,目前我市监察部门正在推行行政审批电子监察管理及预警纠错制度,对市直38个部门行政许可和非行政许可项目214项通过“电子眼”进行实时监控。

        第十九条就行政机关依照法律、法规的规定对企业实施执法监督检查作了程序性规定;第二十条、第二十四条就行政机关对企业生产经营的产品进行检查、检验、检疫、检测作了相关规定。

(八)对行政机关、司法机关采取强制措施行为进行限制性规定

        目前,我国还没有出台行政强制法,因此,行政强制措施的实施还没有统一的法律作为指导。在具体经营中,还存在随意查封、冻结企业资金,查封企业会计账册,甚至利用采取强制措施漏露企业商业秘密等行为。《条例》要求行政机关、司法机关采取强制措施必须依法进行;不得超值查封;对查封物品要妥善保管,对涉及企业秘密的资料,采取强制措施时要保守商业秘密。

        第二十三条规定,行政机关、司法机关对企业采取查封、扣押、冻结等强制措施,应当依法进行。企业被依法采取强制措施时,企业提供的财产担保可以满足执行的,行政机关、司法机关不得超值查封、扣押、冻结企业财产,但法律、法规另有规定的除外。行政机关、司法机关查封、扣押、查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来、印章和其他相关文本和电子资料,或对上述资料进行记录、录音、录像、照相和复制,必须有法律、法规的依据;没有法律、法规依据的,企业和企业经营者有权拒绝。行政机关、司法机关依法采取强制措施,应当向企业送达法律文书,并开具被查封、扣押、冻结财产清单;由行政机关、司法机关保管被查封、扣押财产的,行政机关、司法机关不得使用或者处分;法律、法规没有规定强制措施期限的,行政机关、司法机关应当及时做出处理。行政机关、司法机关依法采取强制措施,应当为企业保守商业秘密。

(九)明确企业有权拒绝的内容

        第二十五条要求行政机关严格履行收费相关规定,否则企业有权拒绝。一是涉及企业的行政事业性收费项目及收费标准,应当以法律、法规、国务院及其财政、价格主管部门和省人民政府的规定为依据;二是收费项目、标准、依据应当公布;三是收费时,行政机关工作人员应当出示行政执法证件、收费许可证,使用市级以上财政部门统一印制的行政事业性收费专用收款单据,并告知收费依据;四是禁止超出收费项目标准目录规定的项目、标准和范围收费;五是除法律、行政法规规定的年审、年检或者定期检验、审查的项目外,不得重复收费;六是不得将行政管理职能转化为有偿服务。

        第二十六条规定,对于下列服务性收费,企业有权拒绝:一是强制或者变相强制企业接受服务、支付费用的;二是向企业强买强卖,强制企业接受指定服务的;三是非法将应当由企业自愿接受的咨询、信息、检测、商业保险等服务变成强制性服务,强行收费的;四是属于政务公开的有关信息而收费的;五是其他违反自愿、公平原则的服务性收费行为。

(十)明确投诉、举报、申诉、控告的相关内容

        《条例》规定,企业或企业经营者认为行政行为侵犯其合法权益的,可以自行提出行政投诉、举报、申诉、控告。也可以通过企业联合会、企业家协会、行业协会等社会团体提出自己的申诉或举报。

        第二十七条规定,对损害企业和企业经营者合法权益的行为,企业和企业经营者有权向有关国家机关及其职能部门投诉、举报、申诉、控告。任何单位和个人有权举报损害企业和企业经营者合法权益的行为。

        第二十八条规定,行政机关、司法机关对涉及企业和企业经营者的举报案件,应及时查清事实,依法做出处理。对因捏造事实、诬告陷害致使企业和企业经营者受到错误处理的,做出错误处理的行政机关、司法机关应依法及时纠正。企业和企业经营者要求澄清事实的,有关行政机关、司法机关应当澄清事实,依法保护企业和企业经营者的合法权益。

        第二十九条就行政机关对侵害企业和企业经营者合法权益行为的举报、投诉处理时限作了规定。第三十条对新闻媒介相关舆论监督作了规定。

(十一)明确行政机关、司法机关及其工作人员法律责任

        第三十一条、第三十三条对行政机关、司法机关的法律责任作了规定。第三十一条规定,行政机关违反条例相关规定的,企业可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼,其上级行政机关或者监察机关应责令改正、退还非法收取的费用。给企业和企业经营者的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。司法机关违反条例规定,给企业和企业经营者的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。第三十三条规定,行政机关索取、收受企业财物,或者谋取其他利益,截留、挪用、私分有关费用的,依法予以追缴。

        第三十二条、第三十三条、第三十四条对行政机关工作人员的法律责任作了规定。第三十二条规定,行政机关工作人员不履行或不当履行法定职责,导致企业和企业经营者的合法权益受到损害,造成不良影响和后果的,应当依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第三十三条规定,行政机关工作人员索取、收受企业财物,或者谋取其他利益,截留、挪用、私分有关费用的,依法予以追缴。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第三十四条规定,行政机关工作人员对依法维护企业和企业经营者权益的投诉人、举报人或者申诉人进行打击报复的,由其所在行政机关或者行政监察机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

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