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政府回音
关于《武汉市企业和企业经营者权益保护条例》的说明

 

一、制定条例的必要性  

  当前我市经济发展处在关键时期,迫切需要营造一个更加良好的投资和经营环境。但是,企业和企业经营者的合法权益受到侵害的现象仍然存在。据调查,在我市侵害企业合法权益的问题主要表现在行政机关不依法行政,企业经营者的人身安全的维护成本高、社会认同感较低和应有的财产权的难以保障,企业经营环境有待改善等方面。重视和解决这些问题,对于改善我市投资环境,保障经济持续稳定发展具有重要意义。 

  武汉市委、市政府高度重视企业和企业经营者权益的保护问题,并采取各种措施加强对企业和企业经营者权益的保护。近年来,市人民政府出台了《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》、《武汉市人民政府重大决策程序规定(试行)》等一系列涉及企业和企业经营者权益保护的规范性文件,对优化我市投资环境发挥了积极作用。为了进一步加大对企业和企业经营者合法权益的保护力度,促使武汉市投资和经营环境进一步改善并使其尽快步入法制化、正规化和常态化的良性轨道,在现有法律、法规的基础上,制定一部以规范行政权力,尊重和保护企业和企业经营者合法权益为重点内容的地方性法规是必要的。同时,国务院《禁止向企业摊派暂行条例》、《湖北省企业负担监督条例》、《湖北省行政执法条例》、《武汉市执法责任制工作条例》、《武汉市实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》等法规,以及安徽、广东相关的立法经验也为我市制定该条例提供了依据和借鉴。

二、条例的起草经过   

  在武汉市第十一届人民代表大会第四次会议上,四十多位代表联名提出了制定条例的建议案。武汉市人大常委会对此高度重视,鉴于这项法规的内容重点是规范行政权力的行使,为避免起草过程中的部门利益倾向,常委会决定委托武汉大学法学院宪政与法治国家研究中心、市地方立法研究会起草条例草案。  

  武汉大学法学院宪政与法治国家研究中心和市地方立法研究会接受委托后,成立了以宪法和行政法专家为主的起草小组,在武汉市人大常委会法规工作室和市人大财经委员会的组织、协调下,在市经委、市企业家协会的配合下开展了相关调研和起草工作。起草小组分别听取了企业代表、中介组织、政府部门的意见和建议,搜集了目前实施之中与企业和企业经营者权益保护相关的法律、法规,以及其他相关资料,并进行了仔细研究、分析,在此基础上拟定了条例草案专家建议初稿。建议初稿形成后,有关方面听取了市法制办、市发改委、市经委、市监察局、市工商行政管理局等16个市属职能部门,江岸、江汉、硚口等7个城区政府,以及市总工会、市地方人大工作研究会、市企业联合会、市企业家协会和部分企业意见,加之收集到的65条书面修改意见,一并进行斟酌,采纳了其中有建设性的修改意见;经过10余次的修改,最终形成了条例草案专家建议稿。  

  2006年8月11日,市人大常委会法规工作室和市人大财经委员会组织有关方面专家对委托起草课题进行了评审。参与评审的专家认真听取了课题组的汇报,审阅了条例草案专家建议稿文本、立法说明等材料,认为:委托起草课题的完成,为我市拓宽地方立法起草渠道、提高地方立法质量进行了有益的探索;同时,课题组开展了深入的立法调研,广泛征求了各方面的意见,搜集了与企业和企业经营者权益保护相关的资料,就有关问题进行了研究和论证,提交的草案建议稿重针对适用、重构建体制、重制约权力、重规制程序,吸纳了各方意见,可操作性较强,有一定地方特色和前瞻性,比较成熟。在此基础上武汉市人大财经委员会对专家建议稿进行了修改,形成了条例草案,并作为议案提请市十一届人大常委会第二十八次会议审议。

三、条例中几个主要问题的说明

  (一)关于企业和企业经营者的权益问题  

  企业经营者是企业经营活动中的特定主体,而“权益”是指法律关系主体所享有的法律所承认和保护的权利和利益。由于条例不可能列举企业和企业经营者权益的所有内容,企业和企业经营者权益的核心内容是经营自主权,为此,根据国务院1998年颁行的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》和2005年修订后的《中华人民共和国公司登记管理条例》关于企业经营范围的规定,并参考2004年国家工商总局第12号令《企业经营范围登记管理规定》中的相关规定,条例制定了“企业有权在法律、法规和国家产业政策规定的范围内从事经营活动。任何单位和个人不得侵犯和非法干预企业和企业经营者的经营自主权”这样的兜底条款,以避免权益维护中可能出现的遗漏。

  (二)关于政府及其职能部门的维权职责问题  

  保护企业和企业经营者的权益,改善武汉市的投资环境,武汉市各级政府责无旁贷。为了建立以政府为主导的保护企业及企业经营者权益的立体网络,条例第七条首先明确规定了全市各级人民政府职责,强调要加强对维权工作的领导,建立和完善企业和企业经营者权益保护工作协调机制。同时,也对全市各级人民政府的各有关部门按照职权范围履行企业和企业经营者权益保护的工作职责提出了要求。其次,条例第八条明确了企业和企业经营者权益保护工作的政府主管部门是市、区人民政府的综合经济主管部门,并通过规定市、区人民政府的综合经济主管部门贯彻执行涉及企业和企业经营者权益保护的法律、法规、规章以及其他规范性文件,协助本级人民政府建立由本级人民政府及其有关部门负责人参与的企业和企业经营者权益保护联席会议制度,建立向本级人民政府的建议和定期责任报告制度,与企业和企业经营者之间的联系制度,受理投诉、举报、申诉并协调本级人民政府有关部门、下一级人民政府及其企业和企业经营者权益保护监督管理部门查处损害企业和企业经营者权益的案件等一系列制度,明确了市、区人民政府的综合经济主管部门对企业和企业经营者权益保护工作实施综合监督管理的法定职责。此外,条例第九条和第十三条还从劳动关系三方协调机制的建立、健全,企业劳动争议的预防、协调和劳动关系突发事件的处理,以及企业反倾销、反补贴及保障措施申请事项的办理,分别明确了市、区人民政府劳动保障行政部门和对外经济贸易主管部门维护企业和企业经营者权益的相应法定职责。

  (三)关于构建企业及企业经营者维权平台的问题  

  构建企业和企业经营者的维权平台,就是要建立企业和企业经营者与政府及其职能部门等公权力之间的对话、谈判和妥协机制。为此,确立企业和企业经营者权益的代表是构建维权平台的关键。鉴于国家有企业联合会、企业家协会受国家委托,“代表国家经贸委参加经常性的企业劳动关系协调工作,具体负责参与劳动立法、企业劳动争议处理及与国际雇主组织的联系工作”(国经贸厅企〔1998〕3号),是劳动关系工作机制中的企业代表组织的规定。原国家经贸委、劳动和社会保障部在《关于中国企业家协会代表地位问题的复函》(国经贸厅企〔1998〕3号)、《关于进一步推行平等协商和集体合同制度的通知》(劳社部发〔2001〕17号)、《关于建立健全劳动关系三方协调机制的指导意见》(劳社部函〔2002〕144号)等多份规范性文件中,均规定企业联合会、企业家协会是劳动关系三方协调机制中的一方,依法代表企业和企业家参加协调劳动关系三方会议,维护企业和企业家的合法权益。而在实际工作中,企业联合会、企业家协会等社团组织客观上也在积极开展帮助企业和企业家维权的具体工作。为了从组织和制度上对企业联合会、企业家协会等社团组织的维权工作予以深化和保障,进一步发挥它们在私权利与公权力的冲突与合作中的调节和沟通作用,以统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾,改善我市投资环境,促进社会和谐。同时,也回应市十一届人大代表和众多企业家对此的强烈呼吁。条例第十、十一、十二、十三条以企业联合会、企业家协会等社团组织为企业和企业经营者权益的代表,通过创设确立了与政府公权力部门的联系、沟通和协商机制;促进企业劳动关系协调和劳动争议解决机制;帮助企业进行损害调查,向有关行政机关投诉、举报、申诉、控告,协助企业和企业经营者申请听证、行政复议,提起仲裁或诉讼的帮助维权机制;协助企业运用世贸组织规则参与国际市场竞争等一系列机制,较为全面地构建了企业和企业家的维权平台。

  (四)关于公权力的规范问题  

  企业和企业经营者权益受到侵害,主要是行政机关在对企业和企业经营者进行服务、管理的过程中行使行政权力的失范。条例就公权力组织在服务、管理企业和企业经营者的活动中的程序和行为进行了有针对性的规范,特别是对行政机关的执法检查、行政处罚等行政行为根据武汉市的情况设置了防范行政不作为、不当作为、违法行政行为的各种措施。其中,第十四条针对行政垄断明确了企业和企业经营者的抵制权,确立了企业联合会、企业家协会等社团组织协助举报和配合调查机制;第十五条对政府及其部门制定涉及企业和企业经营者重大权益的规章或规范性文件,建立了应当听取企业联合会、企业家协会、行业协会、企业和企业家意见和建议的制度;第十七条根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》的相关精神,对行政机关依法行政特别是行使自由裁量权作出了原则性的规定;第十八、十九、二十、二十一、二十三、二十四、二十五、二十六条则分别从行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制措施、行政收费等具体行政行为方面对行政机关依法行政进行了程序性规范;第二十七、二十八、二十九条针对损害企业和企业经营者权益的行为,确立相应的举报投诉机制;第三十一、三十二、三十三条具体规定了行政机关及其工作人员侵害企业和企业经营者权益的法律责任。此外,条例在对公权力进行规范时,虽然涉及到司法机关,但由于并未涉及司法制度,地方性法规对司法机关的行为,特别是违法行为进行适当的规范是可行的;武汉市的企业经营者在座谈中也多次谈到这个问题,因此,条例中的相关规定是有法理基础的,也是现实迫切需要的。

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